Kamu yapım sözleşmelerinde ihtilaf çoğunlukla sözleşmenin varlığından değil, uygulamasından doğar: sözleşmede olmayan bir imalatın fiyatı, süre uzatımı talebinin reddi, gecikme cezasının hesabı, kesin kabulde tutulan bir eksiklik. Bu ihtilaflar için 4735 sayılı Kamu İhale Sözleşmeleri Kanunu, mahkemeden önce işleyen idari bir mercii öngörüyor: Yüksek Fen Kurulu Başkanlığı.
7/5/2026 tarihli ve 7579 sayılı Kanun (RG: 22/5/2026), bu mekanizmaya üç yeni fıkra ekledi ve uzun süredir tartışılan iki noktayı kapattı: Kurul kararının uygulanmasından doğan davalarda hangi yargı kolunun görevli olduğu ve Kurul üyelerinin kişisel sorumluluk rejimi. Aşağıdaki değerlendirme 7 Eylül 2026 tarihli konsolide metinlere dayanıyor.
Kurul neye bakar: kapalı bir konu listesi
Yetki 4735'e 14/2/2020 tarihli ve 7221 sayılı Kanunla eklenen Ek Madde 1 ile verildi. Madde, Kurulun görev alanını yapım ve yapımla ilgili danışmanlık hizmet işlerine ilişkin sözleşmelerle sınırlıyor ve konuları tek tek sayıyor.
| Anlaşmazlık konusu | Ek m.1'deki karşılığı |
|---|---|
| Sözleşmede bulunmayan veya fiyatı belirli olmayan işler | Fiyatın tespiti |
| İhale dokümanını oluşturan belgeler arasındaki çelişki | Uyumsuzluğun giderilmesi |
| İş programı üzerindeki ihtilaflar | İş programı ihtilafları |
| Fiyat farkı | Ödenmesi ve hesaplanması |
| Süre uzatımı | Sürenin uzatılması ve ödenek aktarılması |
| Geçici ve kesin kabul | Kabul işlemleri |
| Gecikme | Uygulanacak cezalar |
| İlave işler ve iş eksilişi | Yaptırılabilecek ilave işler ve iş eksilişleri |
İki merciin karıştırılmaması gerekir. Sözleşme imzalanmadan önceki aşama 4734 sayılı Kamu İhale Kanununun konusudur ve itirazen şikâyet yolu Kamu İhale Kurumuna işler; sözleşme imzalandıktan sonraki uygulama aşaması ise 4735 sayılı Kanuna tabidir ve yapım işlerinde anlaşmazlığı inceleyecek merci Yüksek Fen Kurulu Başkanlığıdır. Ek m.1, Kurulun bu görevi Çevre ve Şehircilik Bakanlığı bünyesinde yürüttüğünü açıkça yazıyor; yani ihtilafı inceleyen birim, sözleşmeyi düzenleyen idareden ayrı bir yapıdır.
Liste kapalıdır: yapım işi olmayan bir mal alımı sözleşmesindeki ihtilaf ya da yasaklama kararı bu mercie götürülemez. Yaptırım tarafı için kamu ihale sözleşmesinde fesih ve yasaklama rejimi ayrı bir yoldur ve Yüksek Fen Kurulunun konusu değildir.
Başvurunun ön şartı: dosya yargıya veya Sayıştay'a gitmemiş olmalı
Ek Madde 2'nin birinci fıkrası hem yükleniciye hem idareye başvuru hakkı tanıyor, ancak tek bir olumsuz şart koyuyor: anlaşmazlık yargılamaya veya Sayıştay incelemesine konu edilmemiş olmalı.
Bu şart, uygulamada bir strateji sorusudur. Dava açıldıktan sonra Kurula gitmek mümkün değildir; dolayısıyla dava dilekçesini vermeden önce, ihtilafın Ek m.1 listesindeki bir konuya girip girmediği kontrol edilmelidir. Aynı şekilde ihtilaf Sayıştay denetimine konu olmuşsa Kurul yolu kapanır.
İki süre: idarede otuz gün, Kurulda altmış gün
Yüklenici itirazlarının usulü Ek m.2'nin ikinci fıkrasında yazılı ve üç adımdan oluşuyor.
| Adım | Kim | Süre |
|---|---|---|
| İtirazın yapılması | Yüklenici → sözleşmeyi düzenleyen idare | Kesin kabul aşaması tamamlanıncaya kadar, yazılı olarak |
| İtirazın iletilmesi | İdare → Yüksek Fen Kurulu | En geç otuz gün |
| İtirazın karara bağlanması | Yüksek Fen Kurulu | En geç altmış gün |
Üç ayrıntı önemlidir. Birincisi, itiraz doğrudan Kurula değil idareye yapılır; Kurula gönderme yükümlülüğü idarededir. İkincisi, itiraz için son an kesin kabul aşamasının tamamlanmasıdır; kesin kabulden sonra bu yol kapanır. Üçüncüsü, Kurul kararları tavsiye niteliğinde değildir: Kanun, kararların ilgili idarece uygulanacağını söylüyor.
🔴 2026'nın birinci değişikliği: uygulama davası adli yargıda
Kararın uygulanması aşamasında yıllarca tartışılan soru şuydu: idare kararı uygulamaz veya eksik uygularsa yüklenici hangi yargı koluna gidecek? İdari bir kurulun kararı söz konusu olduğu için idari yargı akla geliyor, ancak uyuşmazlığın kaynağı bir sözleşmedir.
7579 ile eklenen fıkra tercihi açıkça yapıyor: "Anlaşmazlığın çözümü için verilen bu kararın ilgili idarece uygulanmasından kaynaklı davalar sözleşmenin tarafları arasında adli yargı mercilerinde görülür."
Hükmün iki ayağı var. Yargı kolu adli yargıdır ve davanın tarafları sözleşmenin taraflarıdır; yani husumet Yüksek Fen Kuruluna veya Bakanlığa değil, sözleşmeyi düzenleyen idareye yöneltilir. Bu, kamu yapım sözleşmesini uygulama aşamasında özel hukuk sözleşmesi gibi konumlandıran bir tercihtir ve kamu-özel iş birliği sözleşmelerindeki tahkim tercihleriyle aynı yönde okunabilir; karşılaştırma için sağlık PPP sözleşmelerinde tahkim ve kur farkı örneğine bakılabilir.
🔴 2026'nın ikinci değişikliği: Kurul üyelerine 5411 m.104 koruması
İkinci yeni fıkra teknik görünüyor ama kurumsal etkisi büyük: "Yüksek Fen Kurulu Başkan ve üyeleri hakkında 19/10/2005 tarihli ve 5411 sayılı Bankacılık Kanununun 104 üncü maddesi hükümleri kıyasen uygulanır."
5411 m.104, BDDK Kurul başkan ve üyeleri ile Kurum personeli için kurulmuş bir koruma rejimidir ve dört katmanı vardır:
- Soruşturma izni şartı: görevle bağlantılı suç iddialarında soruşturma, izin verilmesi kaydıyla genel hükümlere göre yapılır.
- İzin için yüksek eşik: izin verilebilmesi için kişilerin kendilerine veya üçüncü kişilere çıkar sağlamak ya da zarar vermek kastıyla hareket ederek çıkar sağlamış olmaları konusunda açık ve yeterli emare bulunması gerekir.
- Danıştay denetimi ve bekleme: izin verilmesine veya verilmemesine dair kararlara karşı tebliğden itibaren on beş gün içinde Danıştay nezdinde itiraz edilebilir; izin verilmiş olsa dahi itiraz süresi geçene veya Danıştay karar verene kadar soruşturma başlatılamaz.
- Savunma gideri ve husumet: görevden ayrılmış olsalar dahi başlatılan soruşturma ve kovuşturmalar, talep hâlinde vekâlet akdiyle görevlendirilecek avukatça takip edilir; dava giderleri ve Türkiye Barolar Birliği asgari ücret tarifesindeki ücretin on beş katını aşmamak üzere avukatlık ücreti kurum bütçesinden karşılanır. Görevle bağlantılı karar, eylem ve işlemler sebebiyle açılan her türlü tazminat ve alacak davası kurum aleyhine açılmış sayılır.
Atıf "kıyasen" yapıldığı için izin merciinin ve gider yükünün Bakanlık yapısına nasıl uyarlanacağı metinde gösterilmiş değil. Nitekim üçüncü yeni fıkra, Ek m.2'nin birinci ve ikinci fıkralarının uygulanmasına ilişkin usul ve esasların Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığınca çıkarılacak yönetmelikle belirleneceğini söylüyor. Yüklenici açısından pratik sonuç şudur: kararın içeriğine yönelik kişisel sorumluluk baskısı fiilen ortadan kalkmıştır; itirazın hedefi kişi değil, karar ve onun uygulanmasıdır.
İhtilaf neden çıkıyor: sözleşmenin dar hareket alanı
Yüksek Fen Kurulunun iş yükünü anlamak için 4735'in sözleşme değişikliğine ne kadar az izin verdiğine bakmak gerekir.
Değişiklik neredeyse yasak. m.15 uyarınca sözleşme imzalandıktan sonra, sözleşme bedelinin aşılmaması ve tarafların karşılıklı anlaşması kaydıyla yalnızca iki hususta değişiklik yapılabilir: işin yapılma veya teslim yeri ile işin süresinden önce yapılması kaydıyla süresi ve buna uygun ödeme şartları. Bunun dışındaki her talep, değişiklik değil ihtilaf olarak sınıflanır.
İş artışının oranı sabittir. m.24 uyarınca öngörülemeyen durumlar nedeniyle iş artışı zorunlu olduğunda, artışa konu iş sözleşmeye esas proje içinde kalmak ve asıl işten ayrılması teknik veya ekonomik olarak mümkün olmamak şartıyla; anahtar teslimi götürü bedel yapım işlerinde sözleşme bedelinin %10'una, birim fiyat teklif alınarak ihale edilen işlerde %20'sine kadar aynı yükleniciye yaptırılabilir. Birim fiyat sözleşmeyle yürütülen yapım işlerinde Cumhurbaşkanı bu oranı sözleşme bazında %40'a kadar artırmaya yetkilidir. İş bu şartlarla tamamlanamayacaksa artış yapılmaksızın hesap genel hükümlere göre tasfiye edilir.
Fiyat farkının kuralları sonradan değiştirilemez. m.8, fiyat farkı esas ve usullerini tespit yetkisini Kamu İhale Kurumunun teklifi üzerine Cumhurbaşkanına veriyor ve ikinci fıkrada açık bir yasak koyuyor: "Sözleşmelerde yer alan fiyat farkına ilişkin esas ve usullerde sözleşme imzalandıktan sonra değişiklik yapılamaz." Enflasyonist dönemde yüklenicinin en sık başvurduğu kalem olan fiyat farkı, bu yüzden sözleşme metnindeki formülle sınırlıdır ve ihtilaf çoğu zaman formülün uygulanmasına ilişkindir — tam da Kurulun görev alanına giren konu.
Devir üç yıl kilitler. m.16 uyarınca sözleşme zorunlu hâllerde ihale yetkilisinin yazılı izniyle devredilebilir; devralanda ilk ihaledeki şartlar aranır. İsim ve statü değişikliği hariç, bir sözleşmenin devredildiği tarihi izleyen üç yıl içinde aynı yüklenici başka bir sözleşmeyi devredemez veya devralamaz; aksi hâlde sözleşme feshedilir ve m.20, 22 ve 26 hükümleri uygulanır.
Kabul ve teminat: ihtilafın en sık düğümlendiği yer
Kurula giden dosyaların önemli kısmı kabul işlemlerinde düğümlenir, çünkü teminatın çözülmesi doğrudan kabule bağlıdır. 4735 m.13, taahhüdün sözleşmeye uygun yerine getirildiği ve yüklenicinin idareye borcunun bulunmadığı tespit edildikten sonra kesin teminatın yapım işlerinde iki aşamada iade edileceğini söylüyor: varsa eksik ve kusurlar giderilerek geçici kabul tutanağının onaylanmasından sonra yarısı, Sosyal Sigortalar Kurumundan ilişiksiz belgesi getirilmesi ve kesin kabul tutanağının onaylanmasından sonra kalanı. Yapım dışı işlerde iade, ilişiksiz belgesine ve varsa garanti süresine bağlanmış durumda.
Borç varsa mekanizma serttir: yüklenicinin bu iş nedeniyle idareye ve Sosyal Sigortalar Kurumuna olan borçları ile ücretlerden yapılan kanuni vergi kesintileri süresinde ödenmezse, protesto çekmeye ve hüküm almaya gerek kalmaksızın kesin teminatlar paraya çevrilerek mahsup edilir. Bu yüzden geçici kabulde tutulan bir eksiklik ya da gecikme cezası hesabı, sadece bir tutanak tartışması değil, teminatın yarısının bloke kalması anlamına gelir — ve ikisi de Ek m.1 listesindeki konulardır.
Teminatın unutulması da kayıptır. m.14 uyarınca mahsup gerekmeyen hâllerde, yapım işlerinde kesin hesap ve kesin kabul tutanağının onaylanmasından itibaren iki yıl içinde idarenin yazılı uyarısına rağmen talep edilmeyen kesin teminat mektupları hükümsüz kalır ve bankasına iade edilir; mektup dışındaki teminatlar sürenin sonunda Hazineye gelir kaydedilir.
Sigorta yükümlülüğü de aynı zaman çizgisine oturuyor. m.9 uyarınca yapım işlerinde yüklenici, işe başlama tarihinden geçici kabul tarihine kadar deprem, su baskını, toprak kayması, fırtına, yangın gibi doğal afetler ile hırsızlık ve sabotaj risklerine karşı; geçici kabulden kesin kabule kadar ise ihale dokümanında kapsamı belirtilen genişletilmiş bakım devresi teminatını içeren sigorta yaptırmak zorundadır.
Yüklenici tarafında değişiklik
Sözleşme süresince yüklenicinin kişiliğinde meydana gelen olaylar için m.17 ayrı bir rejim kuruyor. Yüklenicinin ölümü hâlinde sözleşme feshedilerek hesap genel hükümlere göre tasfiye edilir ve kesin teminatlar ile varsa diğer alacaklar varislere verilir. Ancak aynı şartları taşıyan ve talepte bulunan varisler, idarenin uygun görmesi hâlinde ölüm tarihini izleyen otuz gün içinde varsa ek teminatlar dâhil taahhüdün tamamı için gerekli kesin teminatı vermek şartıyla sözleşmeyi devralabilir. Bu, m.16'daki genel devir yasağından ayrı bir yoldur ve üç yıllık devir kilidine tabi değildir.
Strateji: hangi yolu ne zaman seçmeli
- Önce liste kontrolü. İhtilaf Ek m.1'de sayılan sekiz başlıktan birine giriyorsa, dava açmadan önce Kurul yolu değerlendirilmelidir; dava açıldıktan sonra bu yol kapanır.
- Kesin kabulden önce yazılı itiraz. İtirazın idareye yazılı olarak ve kesin kabul aşaması tamamlanmadan yapılması gerekir.
- Süreleri takip edin. İdarenin otuz günlük gönderme ve Kurulun altmış günlük karar süresi kanunda yazılıdır; toplam doksan günlük bir öngörü kurulabilir.
- Karar sonrası uygulanmazsa adli yargı. 2026 değişikliğinden sonra bu davanın yeri tartışmalı değildir ve husumet sözleşmenin karşı tarafına yöneltilir.
- Uluslararası unsurlu sözleşmelerde tahkim ayrı bir eksendir. Tahkim şartı bulunan işlerde iptal davasının kendi rejimi işler; ayrıntı için milletlerarası tahkimde iptal davası ve süreler yazısına bakılabilir.
