Türkiye'deki büyük altyapı projelerini finanse eden yabancı kredi kuruluşlarının kredi kararını belirleyen tek bir hüküm vardır: borç üstlenimi. 28/3/2002 tarihli ve 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun'un 8/A maddesi, belirli eşiklerin üzerindeki kamu-özel iş birliği projelerinde sözleşme süresinden önce feshedilirse, yurt dışından sağlanan finansmanın Hazine tarafından üstlenilebilmesine imkân tanır. Bu, kredinin devlet riskine yaklaştığı noktadır ve eşikleri, kapsamı ile usulü kanunda sayılıdır.
Aşağıdaki çerçeve 7 Eylül 2026 tarihinde mevzuat.gov.tr üzerindeki güncel 4749 sayılı Kanun metninden doğrulanmıştır.
İki eşik: bir milyar ve beş yüz milyon
8/A maddesi (21/2/2013 tarihli ve 6428 sayılı Kanun'un 13 üncü maddesiyle eklenmiştir) kapsamı iki gruba ayırır ve her birine ayrı bir parasal eşik bağlar.
Birinci grup — yap-işlet-devret. Genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri ile özel bütçeli idareler tarafından 3996 sayılı Kanun hükümlerine göre yap-işlet-devret modeliyle gerçekleştirilmesi planlanan ve tutarı asgari bir milyar Türk Lirası olması öngörülen yatırım ve hizmetlere ilişkin uygulama sözleşmeleri.
İkinci grup — yap-kirala-devret. Sağlık Bakanlığınca kamu özel iş birliği modeliyle tesis yaptırılmasına ilişkin Kanun ile 652 sayılı Millî Eğitim Bakanlığı KHK'si hükümlerine göre yap-kirala-devret modeliyle gerçekleştirilmesi planlanan ve tutarı asgari beş yüz milyon Türk Lirası olması öngörülen yatırım ve hizmetlere ilişkin uygulama sözleşmeleri.
Yani şehir hastaneleri ve eğitim tesisleri için eşik, otoyol ve havalimanı gibi klasik YİD projelerinin yarısıdır.
Tetikleyici: erken fesih ve devralma
Üstlenim otomatik değildir; belirli bir sözleşme senaryosuna bağlanmıştır. Madde, kapsamdaki uygulama sözleşmelerinde "sözleşmelerin süresinden önce feshedilerek tesisin ilgili idareler tarafından devralınmasının öngörülmesi hâlinde" devreye girer.
Üstlenimin konusu da dar ve teknik biçimde tanımlanmıştır: "söz konusu yatırım ve hizmetler için yurt dışından sağlanan finansman ve varsa bu finansmanın teminine yönelik türev ürünlerden kaynaklananlar da dâhil olmak üzere mali yükümlülükler."
İki unsur önemlidir. Birincisi, kapsam yurt dışından sağlanan finansmandır; yurt içi kredi bu hükmün konusu değildir. İkincisi, hedge işlemlerinden doğan yükümlülükler açıkça kapsama alınmıştır — uzun vadeli döviz kredilerinde swap ve benzeri türev sözleşmelerinin fesih anındaki kapatma maliyeti, kredi yapılandırmasının en tartışmalı kalemidir ve kanun bunu ayrıca saymıştır.
Karar mercii ise en üst düzeydedir: üstlenime karar vermeye, "üstlenime konu mali yükümlülüklerin kapsam, unsur ve ödeme koşullarını belirlemeye ve teyit edilmesine ilişkin usul ve esasları düzenlemeye Cumhurbaşkanı yetkilidir."
| Konu | Kural | Dayanak |
|---|---|---|
| YİD (3996) | Asgari 1 milyar TL | m.8/A |
| Yap-kirala-devret (sağlık, MEB) | Asgari 500 milyon TL | m.8/A |
| Tetikleyici | Süresinden önce fesih + idarece devralma | m.8/A |
| Kapsam | Yurt dışından sağlanan finansman + türev yükümlülükler | m.8/A |
| Karar | Cumhurbaşkanı | m.8/A |
| Kapsam genişliği | Taahhüt kısmen veya tamamen verilebilir | m.8/A |
Usul: ihale ilanından önce alınan uygun görüş
Madde, üstlenimin sözleşme metnine nasıl yerleşeceğini de düzenler ve burada zamanlama belirleyicidir:
"Bu madde hükümlerine göre üstlenim öngörülen yatırım ve hizmetlere ilişkin uygulama sözleşmesi taslağında yer alan ve üstlenimi doğrudan ilgilendiren hükümler hakkında ihale şartnamesi yayımlanmadan ve ihale sonrasında sözleşme imzalanmadan önce ilgili idarenin uygun görüşü alınır."
Yani üstlenime ilişkin sözleşme hükümleri iki ayrı aşamada onaydan geçer: ihale şartnamesi yayımlanmadan önce ve sözleşme imzalanmadan önce. Kredi veren taraf için bunun anlamı, üstlenim hükmünün ihale dokümanına girdiği anda zaten idarî onaydan geçmiş olmasıdır.
Üstlenim anlaşmalarının yürürlüğü de sözleşmesel bir esasa bağlanmıştır: "Borç üstlenim anlaşmaları anlaşmada daha sonraki bir tarih kararlaştırılmadıysa imzalandıkları tarih itibarıyla yürürlüğe girer." Aynı kural Hazine garantileri için de geçerlidir.
Taahhüdün kapsamı bakımından esneklik tanınmıştır: "Borç üstlenim taahhüdü kısmen veya tamamen verilebilir." Kredi kuruluşları için bu, üstlenimin ana para, faiz ve türev kalemlerinden hangilerini kapsadığının anlaşma metninde ayrıca tespit edilmesi gerektiği anlamına gelir.
Yıllık limit. Bu madde kapsamında mali yıl içinde taahhüt edilecek borç üstleniminin limiti Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu ile belirlenir; "söz konusu limiti bir katına kadar artırmaya Cumhurbaşkanı yetkilidir." Yani üstlenim taahhüdü bir hak değil, yıllık bütçe limitiyle sınırlı bir imkândır ve bir projenin bu limite sığıp sığmadığı zamanlama meselesidir.
Bütçeleştirme ve borç kaydı. Gerçekleştirilen borç üstlenimi tutarları, proje yürütücüsü idarenin genel bütçeli olması hâlinde bağlı bulunduğu Bakanlığın, özel bütçeli olması hâlinde kendi bütçesine sermaye gideri olarak kaydedilir; gerekli ödenek, idarenin mevcut sermaye giderleri ödeneğiyle karşılanmaksızın doğrudan yedek ödenek tertibinden karşılanır. Üstlenim tutarları devlet dış borcu olarak kaydedilir, ancak Kanunun 5 inci maddesinin birinci fıkrasında belirlenen limite dâhil edilmez.
Rücû. Kendisine dış borcun tahsisi yapılabilen idareler dışında kalan idarelerin yürüttüğü projelerden kaynaklanan üstlenimlerde ilgili idare üstlenilen tutarda borçlandırılır ve bu kapsamdaki Hazine alacaklarının vadesinde ödenmemesi durumunda 6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanun hükümleri uygulanır. İdare ayrıca borç üstlenimi kapsamında taraflardan her türlü bilgi ve belgeyi istemeye yetkilidir.
Maddede bir geçiş kuralı da vardır: hükmün yürürlüğe girdiği tarih itibarıyla ihale ilanına çıkılmış olan projeler bakımından, uygulama sözleşmesi taslağına ilişkin ihale öncesi görüş, kısmi üstlenim taahhüdü ve borç üstlenim limiti hükümleri uygulanmaz.
Hazine garantisi: ücret ve müteselsil sorumluluk
Borç üstleniminden ayrı ve daha eski bir araç olan Hazine garantisi 8 inci maddede düzenlenmiştir. Garantilerin sağlanmasına ve şartlarında değişiklik yapılmasına ilişkin her türlü hazırlık, temas ve müzakere idare tarafından yürütülür ve sonuçlandırılır; anlaşmalar aksine hüküm yoksa imzalandıkları tarih itibarıyla yürürlüğe girer.
Fiyatlaması maddededir: "Hazine garantileri ile lehine garanti sağlanan taraftan verilecek her garanti için bir defaya mahsus olmak kaydıyla garanti edilen tutarın yüzde birine kadar garanti ücreti alınır." Ancak bu oran sabit değildir: "Bu oranı beş katına kadar artırmaya Bakan yetkilidir." Yani üst sınır kanunî olarak yüzde beştir ve proje maliyetlendirmesinde bu aralık dikkate alınmalıdır.
Yerel yönetim kaynaklı projelerde sorumluluk zinciri genişletilmiştir. İl özel idareleri, büyükşehir belediyeleri ve belediyeler; kendilerine ait tüzel kişilerin, kendilerine bağlı müstakil bütçeli kuruluşların ve sermayesinin yarıdan fazlasına sahip oldukları özel idare şirketleri ile belediye iktisadi kuruluşlarının Hazine garantisi altında sağladıkları dış finansman imkânlarına ilişkin her türlü yükümlülükten ve bunların aksatılması neticesinde doğmuş ve doğabilecek Hazine alacaklarının geri ödenmesinden müteselsilen sorumludur.
Maddede süreklilik kuralı da vardır: bu kapsamda akdedilen dış kredi anlaşmalarından doğan geri ödeme yükümlülüğü tamamlanıncaya kadar borçlu kuruluş, "borcun geri ödenmesi süresince meydana gelebilecek her türlü idari değişikliklere ve yeni görevlendirmelere bağlı olmaksızın" sorumludur. Kredi borçlusu kuruluşlar geri ödemeler için gereken tutarı yılı bütçelerinde öncelikli olarak ayırmakla mükelleftir; dış borçların ödenmesinde aksamaya sebebiyet verdiği tespit edilenlere ise "bu aksamadan doğan zarar ölçüsünde rücû olunur."
Kanun, belirli projeler için özel garanti yetkileri de tanımaktadır. Örneğin 18/7/2024 tarihli ve 7521 sayılı Kanun'la eklenen ek 8 inci madde, 7034 sayılı Kanunla kurulan Türk-Japon Bilim ve Teknoloji Üniversitesinin Japonya Hükümeti ve/veya Japonya ülke kuruluşlarından kendi adına ve yılı yatırım programında yer almaksızın sağlayacağı dış finansmana Hazine geri ödeme garantisi verilmesine imkân tanır; bu kapsamda doğacak Hazine alacakları hakkında da 6183 sayılı Kanun uygulanır.
| Konu | Kural | Dayanak |
|---|---|---|
| Garanti ücreti | Bir defaya mahsus, garanti tutarının %1'ine kadar | m.8/3 |
| Artırım yetkisi | Bakan beş katına kadar (üst sınır %5) | m.8/3 |
| Yerel yönetimler | Bağlı kuruluş ve şirketlerin yükümlülüğünden müteselsil sorumluluk | m.8/5 |
| Süreklilik | İdari değişiklik ve yeni görevlendirmeden bağımsız sorumluluk | m.8/5 |
| Bütçe | Geri ödeme tutarı yılı bütçesinde öncelikli ayrılır | m.8/6 |
| Aksatma | Zarar ölçüsünde rücû | m.8/7 |
🔴 Kanun metninin kurum adlarını 2018 öncesi teşkilat yapısına göre taşıdığı gözden kaçırılmamalıdır; metinde geçen "Müsteşarlık" ifadesi, güncel teşkilat mevzuatına göre yetkili idare esas alınarak okunmalıdır.
Ödemenin kaynağı: risk hesabı
Garanti ve üstlenim taahhütlerinin fiilen nereden ödendiği 13 üncü maddede düzenlenmiştir ve bu, taahhüdün ne kadar somut olduğunu gösteren bir ayrıntıdır. Hazine garantileri kapsamında ödenen bütün tutarlar ile risk yönetimi kapsamında önceden öngörülmesi mümkün bulunmayan ödemeler, "Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası nezdinde oluşturulan idareye ait risk hesabından" karşılanır. Madde bir tahsis kuralı da içerir: "Hesaptan, bu Kanunda belirtilen hâller dışında kullanım yapılamaz."
Hesabın kaynakları sayılıdır: ikraz ücretleri, garanti ücretleri, hesaptan yapılan ödemeler karşılığında ilgili kuruluşlardan yapılan geri ödemeler ile gecikme zammı dâhil tahsil edilen her türlü ödeme, hesaptaki tutarların nemaları ve bütçe kanunlarıyla risk hesabına aktarılmak üzere öngörülen ödenekler. Yılı bütçesine bu amaçla konulan ödenek bir başka tertibe aktarılamaz; ödeneğin yetersiz kalması hâlinde ilgili tertibe ödenek aktarma yetkisi tanınmıştır. Hesaptaki tutarlar nemalandırılır ve nemalandırmanın şartları idare ile Merkez Bankası tarafından müştereken tespit olunur.
Yani garanti ücreti yalnız bir maliyet kalemi değil, aynı zamanda garantinin ödendiği havuzun kaynağıdır; ücret ile risk aynı hesapta buluşur.
Girişim sermayesine kaynak: üst fon yapısı
4749 sayılı Kanun yalnız borçlanma ve garanti aracı değildir; girişim sermayesi tarafında da bir kaynak aktarım mekanizması kurar. 3/4/2013 tarihli ve 6456 sayılı Kanun'la eklenen ve 28/11/2017 tarihli ve 7061 sayılı Kanun'la değiştirilen ek 1 inci madde, üç tür yapıya kaynak taahhüdüne imkân tanır:
- sermaye şirketlerine finansman sağlayan tüzel kişi ve girişim sermayesi fonları,
- bireysel katılım yatırımcılarının yatırım yaptığı girişim şirketlerine eş finansman sağlayan ortak yatırım fonları,
- bunlara kaynak sağlamak amacıyla kurulan üst fonlar ile sermaye şirketlerine ve/veya projelere finansman sağlayan fonlar.
Çerçeveyi belirleme yetkisi tek elde toplanmıştır: taahhüt edilecek kaynağın üst sınırını ve niteliğini, kaynak aktarılacak üst fonların, alt fonların ve ortak yatırım fonlarının seçim kriterlerini, yatırım yapılabilecek alanları, denetimi ve taahhüt edilen tutardan kaynaklanan her türlü ücret ve masrafın üst sınırlarını Cumhurbaşkanı belirler. Dönemler itibarıyla ödenecek miktarı belirlemeye ve aktarmaya ise Bakan yetkilidir; ödeme, idare bütçesine konulan ödenekten karşılanır.
Fon yöneticisi tarafını doğrudan ilgilendiren iki kural vardır. Birincisi ücret tavanıdır: taahhüt edilen tutardan kaynaklanan her türlü ücret ve masrafın üst sınırı idarî düzenlemeyle belirlenir; yönetim ücreti serbestçe kararlaştırılamaz. İkincisi tasfiye sonucudur: "Üst fonun, alt fonun ve fonların tasfiyesi veya sona ermesi durumunda" aktarılan kaynakların bakiye tutarı genel bütçeye gelir kaydedilir; diğer kamu kurumlarınca hibe olarak aktarılan paylardan kaynaklanan bakiye tutarlar da aynı şekilde idarenin ilgili hesabına aktarılır.
Türkiye'de bir girişim sermayesi fonuna kamu kaynağı çekmeyi planlayan yabancı bir yönetici şirket için bu madde, hem kaynağın hukukî dayanağı hem de ücret ve çıkış koşullarının sınırıdır.
Sonuç
Türkiye'de bir kamu-özel iş birliği projesine kredi verecek yabancı bir finans kuruluşu için 4749 sayılı Kanun'un 8/A maddesi dört soruya cevap verir. Kapsamda mıyım? Proje 3996 kapsamında yap-işlet-devret ise eşik bir milyar Türk Lirası, sağlık ve eğitim tarafındaki yap-kirala-devret modelinde ise beş yüz milyon Türk Lirasıdır. Neyi kapsar? Yalnız yurt dışından sağlanan finansmanı ve buna bağlı türev ürünlerden doğan yükümlülükleri — üstelik taahhüt kısmen de verilebilir. Ne zaman doğar? Uygulama sözleşmesinin süresinden önce feshedilerek tesisin idarece devralınması öngörülmüşse. Kim karar verir? Cumhurbaşkanı — ve yıllık taahhüt limiti Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu ile belirlenir.
Usul tarafında en kritik nokta zamanlamadır: üstlenimi doğrudan ilgilendiren sözleşme hükümleri, ihale şartnamesi yayımlanmadan önce ve sözleşme imzalanmadan önce ayrı ayrı uygun görüşe tabidir. Garanti tarafında ise fiyat, garanti edilen tutarın yüzde birine kadar bir defalık ücrettir; ancak bu oran beş katına kadar artırılabilir.
Yap-işlet-devret modelinin kendi çerçevesi için yap-işlet-devret yazımıza, kamu varlıklarının devrindeki ihale usulleri için özelleştirme ihalesi yazımıza, kredi veren tarafın Türkiye'de kuruluş ve pay devri rejimi için bankacılıkta kuruluş ve pay devri izni yazımıza bakılabilir.
Bu çerçeve genel bilgilendirme amaçlıdır; cari yıl için geçerli borç üstlenim limiti Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu'ndan, uygulama usulleri ise yürürlükteki yönetmelikten doğrulanmalıdır.
