Türkiye'de şeker, serbest piyasa mantığıyla değil kota rejimiyle yönetilen bir üründür. Gıda ve içecek sanayiinde tatlandırıcı tedarik eden ya da pancar işleyen bir yatırımcı için belirleyici metin 4/4/2001 tarihli ve 4634 sayılı Şeker Kanunudur.
Kanun 11/6/2026 tarihli ve 7584 sayılı Kanun'la yeniden düzenlendi: iki yeni tanım eklendi, hammadde ve fiyat maddesi (m.5) bütünüyle yeniden yazıldı ve 1/1/2027'de yürürlüğe girecek yeni fıkralar öngörüldü. Bu, sektörün son yıllardaki en taze mevzuat değişikliğidir.
Aşağıdaki değerlendirme Kanun'un mevzuat.gov.tr'deki güncel metnine dayanır ve 7 Eylül 2026 itibarıyla yürürlükteki hâli esas alır.
Kota mimarisi: A, B ve C
m.3'e göre şeker üretimi ve arzında istikrarı sağlamak amacıyla pazarlanacak şeker miktarı, sakaroz kökenli ve diğer şekerler için ayrı ayrı olmak üzere, şeker türlerine göre ve gerektiğinde dönemsel olarak kotalarla belirlenir.
| Konu | Kural (m.3) |
|---|---|
| Nişasta kökenli şekerlerin A kotası | Ülke toplam A kotasının %5'ini geçemez; oran 2018'de 7103 sayılı Kanun'la %10'dan %5'e indirilmiştir |
| Bu oranın değiştirilmesi | Cumhurbaşkanı, oranı %50'sine kadar artırmaya, %50'sine kadar eksiltmeye yetkilidir |
| B kotası | Sakaroz kökenli şekerler dışındaki depolanabilir nitelikte olmayan diğer şekerler için B kotası belirlenmez |
| Şirket kotalarının tespiti | Cumhurbaşkanı tarafından her yıl en geç 30 Haziran'a kadar, müteakip beşer yıllık dönemler için |
| Hesaplama ölçütü | Fabrikaların üretim süreleri ile son üç yıllık ortalama fiili günlük işleme kapasiteleri ve/veya üretim miktarları ve randımanları |
| Yeni fabrikalar | İlk kez üretime geçecek ve üç yaşın altındaki fabrikalar ile Kanun'un yürürlüğünden önce kapasite artırım izni almış fabrikalarda nominal kapasite esas alınır |
Nişasta kökenli şeker kotasındaki %5 tavanı ile Cumhurbaşkanına tanınan ±%50'lik hareket alanı birlikte okunmalıdır: tavan kanunla sabitlenmiş görünse de, uygulanacak oran yıllık kararlara bağlıdır. Tatlandırıcı tedarik planlaması bu nedenle çok yıllı sabit bir varsayıma dayandırılamaz.
Kotanın kaybı, iptali ve aktarımı
m.4 (21/3/2018-7103/48 ile değişik), kotayı bir hak olduğu kadar bir kullanma yükümlülüğü olarak da kurar.
"Şirketler haklı bir sebebe dayanmadan iki yıl üst üste kendilerine tahsis edilen kotalardan %90'ın altında arz sağladıkları takdirde, kota ile arz arasındaki fark kadar A ve B kotalarına ilişkin haklarını Cumhurbaşkanı tarafından belirlenecek süre için kaybederler."
Kayıp süresi boyunca şirketler, kaybettikleri kota hakkına karşılık yeni kota sağlayamaz. Ayrıca tahsis edilen A ve B kotaları, Cumhurbaşkanınca belirlenecek süre içinde kullanılmazsa iptal edilir.
Esneklik mekanizmaları da sınırlıdır ve izne bağlıdır:
- Zorunlu hâllerde pazarlama yılı içinde kotalar arası şeker transferi yapılır.
- A kotasının bir kısmı pazarlanamazsa, pazarlanamayan miktar gelecek yılın A kotasına aktarılır ve bir sonraki yılın A kotası aktarılan miktar kadar düşürülür.
- Alternatif olarak, şirketin talebi ve Cumhurbaşkanınca uygun bulunması hâlinde pazarlanamayan A kotasının tamamı veya bir kısmı, aynı pazarlama yılı içinde ihraç edilmek kaydıyla C şekerine aktarılabilir.
- Şirketler kapasite değişikliklerine göre ve/veya mücbir sebeplerin tespiti durumunda Bakanlık kararı ile bünyelerindeki fabrikalar arasında kota aktarımı yapabilir.
A ve B kotalarının tespiti, tahsisi, iptali, transferi ve yeni kota tahsisi ile uygulama ve denetime ilişkin hususlar Cumhurbaşkanı tarafından çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir.
2026 değişikliği: sözleşme olmadan ekim yok
7584 sayılı Kanun'un 18. maddesiyle m.2'ye iki tanım eklendi ve bunlar yeni rejimin taşıyıcısıdır:
- Ekim alanı: Şirketlerin veya fabrikaların şekerin hammaddesi olan şeker pancarını, üreticilerle sözleşme yapmak suretiyle temin ettiği, sınırları Bakanlıkça belirlenen coğrafi alan.
- Sözleşme: Hammadde üretimi ve teslimi yapmak amacıyla şirketler ve üreticiler arasında düzenlenen, tarafların karşılıklı görev ve sorumluluklarına ilişkin usul ve esasların yer aldığı belge.
Aynı Kanun'un 19. maddesiyle bütünüyle yeniden yazılan m.5, kuralı tek cümlede koyar:
"Sözleşme yapılmadan şeker pancarı ekilemez. Buna aykırı hareket edenlerin takip ve kontrolü Bakanlıkça yapılır. Şirketler şeker pancarını Bakanlıkça belirlenen ekim alanlarından üreticilerle sözleşme yaparak temin ederler. Bakanlık gerekli görmesi durumunda şirketlerin ekim alanlarını yeniden belirler."
Üç sonuç doğar. Birincisi, hammadde tedariki artık coğrafi olarak tahsisli bir alan üzerinden yürür ve bu alanın sınırlarını idare belirler. İkincisi, alan sınırları tek taraflı olarak yeniden belirlenebilir; uzun vadeli tedarik planlamasında bu risk hesaba katılmalıdır. Üçüncüsü, sözleşmesiz ekim yalnız geçersiz değil, takip ve kontrole tabi bir aykırılıktır.
Kendi ekim alanından yeterli hammadde bulamayan şirketler için iki çıkış yolu tanınmıştır: münavebe esasları dâhilinde, kendi ekim alanları dışından da Bakanlığın izni ve denetiminde üreticilerle sözleşme yaparak pancar temin etmek; ya da ihtiyacından fazla üretim yapabilen şirketlerden Bakanlıkça belirlenecek esaslara göre pancar satın almak. Her iki yol da idarenin iznine bağlıdır.
Bakanlık, şeker pancarının ekiminden fabrikalara teslimine kadar olan tüm süreci denetler ve bu görevini yerine getirirken gerektiğinde kolluktan yararlanır.
Sözleşmeli üretimin genel çerçevesi ise ayrı bir kanunda kurulmuştur ve ceza koşulu ile zorunlu arabuluculuk gibi kendine özgü kuralları vardır; bunu üretim izni ve sözleşmeli üretim rejimi yazımızda ele almıştık.
Fiyat ve analizde gözlemci hakkı
Yeni m.5'in ilk fıkrası fiyatlandırmayı da düzenler: şeker pancarı fiyatları her yıl, şeker fabrikası işleten gerçek ve tüzel kişiler ile üreticiler ve/veya temsilcileri arasında varılan mutabakata göre belirlenir. Yani fiyat idari bir kararla değil, taraflar arası mutabakatla oluşur.
Buna bağlı olarak getirilen usul güvencesi ise dikkat çekicidir:
"Şeker fabrikaları, üreticilerce teslim edilen şeker pancarındaki fire tespiti ile bedele esas polarizasyon değerinin belirlenmesi amacıyla yapılacak numune alma ve analiz işlemleri sırasında; üreticileri temsilen mahalli pancar kooperatifi veya mahalli ziraat odasından bir gözlemcinin hazır bulunmasına olanak sağlamakla ... yükümlüdür."
Yükümlülük karşılıklıdır: kooperatif veya ziraat odası da talep edilmesi hâlinde bir gözlemci görevlendirmekle yükümlüdür. Bu, bedele esas teşkil eden ölçüm sürecine üretici temsilcisinin katılımını kanun düzeyinde güvenceye alır. Fabrika işletmecisi bakımından ise numune alma ve analiz prosedürünün, gözlemci katılımına elverişli biçimde belgelenmesi gerekir.
Üretici örgütlenmesinin kooperatif tarafındaki hukuki çerçevesini tarım satış kooperatifinde vergi istisnası ve ortak dışı işlem yazımızda incelemiştik.
1 Ocak 2027'de yürürlüğe girecek fıkralar
Kanun metnine düşülen resmî dipnot, tamamlanmamış bir değişikliğe işaret eder: 7584 sayılı Kanun'un 20. maddesiyle m.5'e, 1/1/2027 tarihinde yürürlüğe girmek üzere yeni fıkralar eklenmiştir. Dipnot, bu düzenlemenin yürürlüğe girdiği tarihte Mevzuat Bilgi Sistemine işleneceğini belirtir; yani hükümler bugünkü konsolide metinde henüz görünmemektedir.
Planlama açısından sonuç şudur: 2027 pazarlama yılına ilişkin tedarik ve sözleşme kurgusu, bugünkü metne bakılarak tamamlanamaz. Yürürlük tarihine kadar Resmî Gazete metninin ayrıca takip edilmesi gerekir. Bu, mevzuat okumasında sık karşılaşılan bir durumun somut örneğidir: konsolide metin, kabul edilmiş ama henüz yürürlüğe girmemiş hükümleri göstermez.
Dahilde işleme ile getirilen şeker: C şekeri sayılır
İthalat ve fason üretim kurgulayan işletmeler için m.6'nın ikinci fıkrası belirleyicidir:
"İmalatçı-ihracatçıların dahilde işleme rejimi ve/veya benzer uygulamalar çerçevesinde hammadde veya yardımcı madde olarak kullandıkları yabancı menşeli şeker, C şekeri kapsamında olup, doğrudan veya işlenmiş ürün olarak yurt içinde pazarlanamaz."
Hüküm iki adımda çalışır: dahilde işleme kapsamında gelen şeker otomatik olarak C şekeri sayılır; C şekerinin Bakanlık kararı dışında iç piyasada satılması ya da bedelsiz devredilmesi ise m.11 uyarınca şekerin fabrika satış fiyatı üzerinden hesaplanan idari para cezasına bağlanmıştır. Yasak yalnız şekerin kendisini değil, işlenmiş ürün olarak yurt içine sunulmasını da kapsar; yani ihraç kaydıyla getirilen şekerle üretilen bir ürünün iç piyasaya yönlendirilmesi de aykırılık oluşturur.
Bu kapsamda ithal edilecek şeker için Bakanlık, ticaret politikasından sorumlu bakanlığa görüş bildirir; Kanun metni bu bakanlığı hâlâ "Ekonomi Bakanlığı" olarak anmaktadır ve bu ad 2018'deki teşkilat değişikliğinden sonra kullanılmamaktadır.
Kanun'un kurumsal yapısı da değişmiştir: Şeker Kurumu ve Şeker Kuruluna ilişkin m.7, m.8, m.9 ve m.10, 20/11/2017 tarihli ve 696 sayılı KHK ile yürürlükten kaldırılmış, bu birimlerin görev ve yetkileri Bakanlığa geçmiştir. Metinde bazı geçici maddeler hâlâ "Kurul"dan söz ettiği için, eski kaynaklarda geçen "Şeker Kurulu kararı" ifadeleri bugün Bakanlık kararı olarak okunmalıdır.
Ceza rejimi: sabit tutar değil, şekerin değeri
m.11'in mimarisi Türk idari ceza uygulamasında görece nadirdir: cezalar maktu tutarlarla değil, şekerin fabrika satış fiyatı üzerinden hesaplanır.
| Fiil | Ceza (m.11) |
|---|---|
| B kotası şekeri bulundurmamak veya Bakanlık kararı dışında satmak ya da bedelsiz devretmek | Bulundurulmayan veya elden çıkarılan şeker miktarının, tespit tarihindeki fabrika satış fiyatı üzerinden hesaplanacak tutar kadar |
| C şekerini Bakanlık kararı dışında iç piyasada satmak veya bedelsiz devretmek | Aynı esas |
| Bakanlığın bilgi ve kararı dışında fabrikalar arasında kota aktarımı | Her biri için ayrı ayrı olmak üzere, aktarılan miktar üzerinden aynı esas |
| Şirketlerin birbirleri arasında Kanun'a aykırı kota aktarımı | Her biri için ayrı ayrı olmak üzere aynı esas |
| A ve B kotası dışında temin edilen şekerin doğrudan veya dolaylı olarak iç piyasada satılması ya da devredilmesi | Aynı esas |
Denetime direnç için ise 2020'de ayrı ve oransal bir ceza getirilmiştir (7255/10). İnceleme, araştırma ve denetim sırasında istenen bilgilerin yanlış, eksik veya yanıltıcı verildiğinin saptanması, hiç bilgi verilmemesi ya da yerinde inceleme ve denetim imkânının verilmemesi hâlinde önce yedi gün süreli ihtar yapılır. Bu süre içinde de yerine getirilmezse:
- Kota tahsis edilmiş şirketlere, cari pazarlama yılı için tahsis edilen A kotası miktarının, yıl başındaki A kotası satış fiyatı ülke ortalaması üzerinden hesaplanacak tutarının yüzde üçüne kadar;
- Kota tahsis edilmemiş şirketler ile bu Kanun kapsamındaki ürünlerin ticaretiyle iştigal eden veya bunları işleyen gerçek ve tüzel kişilere, ilgili pazarlama yılında en az kota tahsis edilmiş şirketin A kotası miktarı üzerinden aynı esasla hesaplanacak tutarın yüzde üçüne kadar
idari para cezası verilir. İkinci satır önemlidir: ceza yalnız kotalı üreticilere değil, ürünün ticaretini yapan veya işleyen kişilere de uygulanabilir.
Bu ceza mimarisinin pratik sonucu, cezanın yeniden değerleme oranıyla değil piyasa fiyatıyla birlikte hareket etmesidir; kanun metnindeki bir rakama bakarak risk hesaplamak mümkün değildir.
Denetim yetkisinde 2023 sınırlaması
Bakanlığın görev ve yetkilerini düzenleyen m.2/A, 2020'de genişletilmiş ve inceleme yetkisi "fabrikalar ile piyasada mal veya hizmet üreten, pazarlayan ve satan gerçek ve tüzel kişiler nezdinde" yapılabilecek şekilde tanımlanmıştır.
Ancak Anayasa Mahkemesi'nin 5/4/2023 tarihli ve E.2020/103, K.2023/68 sayılı kararıyla, aynı fıkrada yer alan "suretlerini alabilir," ve "her türlü teknolojik imkândan yararlanabilir." ibareleri iptal edilmiştir. Denetim sırasında hangi işlemlerin yapılabileceğine ilişkin 2023 öncesi anlatımlar bu noktada güncelliğini yitirmiştir.
Gıda sanayii tarafındaki onay ve kayıt yükümlülükleri ise ayrı bir kanundan doğar; eşiklerini gıda işletmesinde onay ve kayıt yazımızda ele almıştık.
Bu yazıdaki oran ve ölçütler kanun metnindeki hâlleriyle aktarılmıştır; cari pazarlama yılına ilişkin kotalar, oranlar ve ekim alanları Cumhurbaşkanı kararları ile Bakanlık düzenlemelerinde belirlendiğinden, somut bir planlamada güncel karar ve yönetmelikler esas alınmalıdır.
