Türkiye'de altyapı, atık yönetimi veya turizm hizmeti alanında bir belediyeyle sözleşme yapan yatırımcı, çoğu zaman karşısında belediyenin kendisini değil bir mahallî idare birliğini bulur. Bu birlikler ayrı tüzel kişiliktir, kendi bütçesi ve tarifesi vardır ve devraldıkları hizmetler bakımından üye idarelerin hak ve yetkilerine sahiptir.
Çerçeveyi 26/5/2005 tarihli ve 5355 sayılı Mahallî İdare Birlikleri Kanunu çizer. Bu yazı Kanun'u sözleşme karşı tarafı ve alacaklı gözünden ele alır: birlik nasıl kurulur, kim üye olmak zorundadır, alacak nasıl tahsil edilir ve denetim kimdedir.
Değerlendirme Kanun'un mevzuat.gov.tr'deki güncel metnine dayanır ve 7 Eylül 2026 itibarıyla yürürlükteki hâli esas alır.
Kuruluş: Cumhurbaşkanı izni ve amaç sınırı
m.4'e göre birlik, birlik tüzüğünün kesinleşmesinden sonra Cumhurbaşkanının izni ile kurulur ve tüzel kişilik kazanır. Tüzük, birliği kuracak mahallî idarelerin meclislerinde kabul edilir (m.5).
Üyelik hareketleri ise farklı usullere tabidir:
| İşlem | Usul (m.4) |
|---|---|
| Birliğin kurulması | Tüzüğün kesinleşmesinden sonra Cumhurbaşkanının izni |
| Kurulmuş birliğe üyelik | Üye olmak isteyen mahallî idare meclisinin kararı ve buna dayalı başvuru üzerine birlik meclisinin kabulü; Cumhurbaşkanının izni aranmaz |
| Birlikten ayrılma | İlgili mahallî idare meclisinin kararı yeterlidir |
| Altyapı ve çevre birliklerine katılma | Cumhurbaşkanı, ilgili mahallî idarelerin bu amaçla kurulmuş birliğe katılmasına karar verebilir |
| Bu birliklerden ayrılma | Cumhurbaşkanının iznine bağlıdır |
Tablonun son iki satırı istisnai bir rejimdir. Su, atık su, katı atık ve benzeri altyapı hizmetleri ile çevre ve ekolojik dengenin korunmasına ilişkin projelerin zorunlu kılması durumunda, Cumhurbaşkanı ilgili mahallî idarelerin bu amaçla kurulmuş birliğe katılmasına karar verebilir; ve bu birliklerden ayrılma serbest değildir. Yani altyapı birliklerinde üyelik, diğer birliklerden farklı olarak zorunlu tutulabilir ve tek taraflı olarak sonlandırılamaz. Uzun vadeli bir altyapı sözleşmesinin karşı tarafı böyle bir birlikse, üye kompozisyonunun dağılma riski önemli ölçüde azalır.
Kanun bir de amaç sınırı koyar: "Mahallî idarelerin bütün görevlerini kapsayacak şekilde genel amaçlı veya amacı açıkça belirlenmemiş birlik kurulamaz." Birliğin faaliyet alanı tüzükle sınırlıdır; tüzükte sayılmayan bir hizmet için birlikle sözleşme yapmak yetki sorunu doğurur.
Tüzük: onay zinciri ve zorunlu içerik
Birliğin kimliği tüzükle belirlenir ve tüzüğün kesinleşmesi kademeli bir onaydan geçer. m.5'e göre tüzük, birliği kuracak mahallî idarelerin meclislerinde üye tam sayısının üçte iki çoğunluğuyla kabul edildikten sonra:
- Kural olarak valinin onayı ile,
- Birlik birden fazla ildeki mahallî idarelerin katılımıyla kuruluyorsa; üyeleri il özel idareleri ve köylerden oluşan birlikler için İçişleri Bakanının, geri kalanları için Çevre ve Şehircilik Bakanının onayı ile
kesinleşir. Tüzük değişikliğinin nasıl yapılacağı tüzükte gösterilir ve onaylanmasında aynı usul uygulanır.
Tüzükte bulunması zorunlu hususlar sayılıdır ve bunların birkaçı doğrudan sözleşme karşı tarafını ilgilendirir:
| Zorunlu unsur | Neden önemli (m.5) |
|---|---|
| Birliğin adı ve amacı | Faaliyet alanının sınırını çizer |
| Birliğe devredilen görev ve hizmetler | Birliğin m.6 kapsamındaki yetkisinin kaynağı |
| Birliğin görev süresi, sona ermesi ve tasfiyesi | Uzun vadeli sözleşmede karşı tarafın ömrünü belirler |
| Üyelerin katılma payları ve bu payların tespit yöntemi | Birliğin gelir tabanının öngörülebilirliği |
| Birliğin gelirleri, giderleri, bütçe ve çalışma programı | Mali kapasitenin çerçevesi |
| Üye idarelerin ve hizmet alanında yaşayanların birlik hizmetlerinden yararlanma usulleri | Hizmet sunum modelinin dayanağı |
| Meclis ve encümenin toplantı dönemleri, temsilci sayıları | Karar alma takviminin öngörülebilirliği |
Sözleşme öncesi incelemede bu yedi başlık, ticaret sicilinde bir şirketin ana sözleşmesine bakmakla aynı işlevi görür.
Karar yetkisi meclis ile encümen arasında bölünmüş
Hangi kararın hangi organdan çıkacağı m.9 ve m.13'te ayrılmıştır. Yatırımcı açısından belirleyici olanlar şunlardır:
| Karar | Organ |
|---|---|
| Yatırım planı ve çalışma programını görüşüp kabul etmek | Birlik meclisi (m.9/a) |
| Borçlanmaya karar vermek | Birlik meclisi (m.9/c) |
| Taşınmaz alım, satım, kiralama ve takasına karar vermek | Birlik meclisi (m.9/d); kararı uygulamak encümene aittir (m.13/g) |
| Birlik tarafından yürütülecek hizmetler için ücret tarifesini belirlemek | Birlik meclisi (m.9/e) |
| Birlik yatırımlarının yap-işlet veya yap-işlet-devret modeliyle yapılmasına karar vermek | Birlik meclisi (m.9/h) |
| Kamulaştırma işlemlerinin gerektirdiği kamu yararı kararını almak | Birlik encümeni (m.13/b) |
| Kanunlarda öngörülen cezaları vermek | Birlik encümeni (m.13/e) |
| Birlik tarafından çıkarılacak yönetmelikleri kabul etmek | Birlik meclisi (m.9/l) |
İki satır özellikle dikkat çeker. Birincisi, birlik yatırımlarının yap-işlet veya yap-işlet-devret modeliyle yapılmasına karar verme yetkisi açıkça birlik meclisine verilmiştir; yani birlik, kamu-özel iş birliği modelinin karşı tarafı olabilir. İkincisi, kamulaştırma için gereken kamu yararı kararını birlik encümeni alır; kamulaştırma yetkisi de böylece birliğin kendi organları eliyle kullanılır.
Alacakların sulhen halline ilişkin yetki sınırları ise metinde denominasyon öncesi ifadelerle yazılmıştır: meclis, dava konusu olan ve miktarı iki bin Yeni Türk Lirasından on bin Yeni Türk Lirasına kadar olan birlik alacaklarının sulhen halline; encümen ise iki bin Yeni Türk Lirasına kadar olan davaların sulhen halline karar verir. Bu rakamlar 2005 metninden kalmadır ve bugün pratik bir eşik oluşturmaz.
Birlik encümeninin toplantıları, kararları ile çalışma esas ve usulleri hakkında bu Kanun'da hüküm bulunmayan hâllerde Belediye Kanunu'nun belediye encümenine ilişkin hükümleri uygulanır (m.13/son).
Meclisin oluşumu da tüzüğe bağlıdır: üyeler, üye mahallî idare meclislerinin kendi üyeleri veya belediye meclis üyeliğine seçilmeyi haiz kişiler arasından gizli oyla seçilir; dışarıdan seçileceklerin sayısı meclisten seçileceklerin üçte birini geçemez. İl özel idaresi için vali, belediye için belediye başkanı ve köy için muhtar birlik meclisinin doğal üyesidir. Tüzükte, üye idarelerin birlik meclisinde nüfus ve katılım payı oranına göre temsil edilmesine dair esas getirilebilir; bu, büyük üyenin ağırlığını artıran bir tercihtir. Birlik başkanı aynı zamanda birlik meclisinin başkanıdır (m.8).
Birlik, üye idarenin yetkilerini kullanır
m.6 tek cümledir ama sözleşme ilişkisinin temelini kurar:
"Mahallî idare birlikleri, tüzükte birliğe devredilmesi öngörülen mahallî müşterek nitelikli hizmetlere ilişkin olarak üye mahallî idarelerin hak ve yetkilerine sahiptir."
Yani birlik, devraldığı hizmet bakımından belediyenin ya da il özel idaresinin yerine geçer. Karşı taraf açısından bunun iki sonucu vardır. Birincisi, birliğin o hizmetle ilgili işlem yapma yetkisi kanundan doğar; ayrıca vekâlet aranmaz. İkincisi ve daha önemlisi, yetki tüzükte devri öngörülen hizmetlerle sınırlıdır — bu nedenle sözleşme öncesinde birlik tüzüğünün ilgili maddesi mutlaka görülmelidir.
Birliğin organları birlik meclisi, birlik encümeni ve birlik başkanıdır (m.7). Birlik meclisi karar organıdır ve üye mahallî idarelerin temsilcilerinden oluşur (m.8); birlik encümeni, birlik başkanı ile sayısı yediyi geçmemek üzere birlik meclisince seçilen üyelerden oluşur (m.12). Birlik başkanı ise birlik idaresinin başı ve tüzel kişiliğinin temsilcisidir (m.14).
Gelirler ve tarife yetkisi
Birliğin gelir kalemleri m.15'te sayılıdır:
- Birlik üyelerinin, birliğin kuruluş ve faaliyet giderlerine katılma payları,
- Birlik meclisi tarafından belirlenecek tarifelere göre tahsil edilecek hizmet karşılığı ücretler,
- Diğer kamu kurum ve kuruluşlarından aktarılacak ödenekler,
- Taşınır ve taşınmaz malların kira, satış ve başka suretle değerlendirilmesinden elde edilecek gelirler,
- Kira ve faiz gelirleri, bağışlar,
- Köylere hizmet götürme birlikleri için il özel idaresi bütçesinden ayrılacak pay,
- Diğer gelirler.
İkinci kalem hizmet alıcıları bakımından belirleyicidir: birliğin sunduğu hizmetin ücreti, merkezî bir tarifeyle değil birlik meclisi kararıyla belirlenir. Su, atık su veya katı atık hizmeti alan bir tesis için bu, tarifenin yerel bir karar organında değiştiğini ve o organın üye idarelerin temsilcilerinden oluştuğunu gösterir.
Alacak, üyenin vergi payından kesilerek tahsil edilir
Kanun'un mali açıdan en güçlü hükmü m.21'dir ve birliğin üyesine karşı alacağını fiilen garantiler:
"Birliğe karşı malî yükümlülüklerini yerine getirmeyen üye mahallî idarelerin ödemeleri gerekli miktar, birliğin başvurusu üzerine bu idarelere genel bütçe vergi gelirleri tahsilâtı toplamı üzerinden ayrılan paydan, bu payların dağıtımını yapan kuruluş tarafından kesilerek alacaklı birliğe ödenir."
Mekanizma icra takibi gerektirmez: birlik başvurur, kesinti kaynakta yapılır. Bu, birliğin bütçesini üye belediyelerin ödeme performansından büyük ölçüde bağımsızlaştırır.
Karşı taraf açısından pratik sonuç şudur: birliğe hizmet veren ya da birlikle sözleşme yapan bir yüklenicinin tahsilat riski, tek tek belediyelerin mali durumuna değil, birliğin bu mekanizmayı işletip işletmediğine bağlıdır. Buna karşılık aynı korumanın yükleniciye değil birliğe tanındığı unutulmamalıdır; yüklenicinin birliğe karşı alacağı için ayrı bir kanuni kesinti yolu öngörülmemiştir.
Denetim: İçişleri Bakanlığı, vali ve kaymakam
Denetim rejimi 2005'te 5445 sayılı Kanun'la netleştirilmiştir. m.22'ye göre mahallî idare birliklerinin denetimi İçişleri Bakanlığınca yapılır. Buna ek olarak valiler ve kaymakamlar, gerekli gördüklerinde ülke düzeyinde kurulan birlikler dışındaki birlikleri denetleyebilir.
Ayrıca Sayıştayın dış denetimine tabi olmayan mahallî idare birliklerinin malî denetimi de İçişleri Bakanlığı, valiler veya kaymakamlarca yapılır. Vali ve kaymakamların idari yetkilerinin genel çerçevesi ile bu kararlara aykırılığın yaptırım rejimini valilik kararına aykırılıkta ceza rejimi yazımızda incelemiştik.
Teşkilat tarafında ise Kanun norm kadroya atıf yapar: birlik teşkilâtı birlik müdürü, yazı işleri ve malî işler birimlerinden oluşur (m.17). Birlik başkanı ise birliği yönetmek ve birliğin hak ve menfaatlerini korumak, yatırım planı, çalışma programı, bütçe ve kesin hesabı hazırlamak, uygulamak, izlemek ve değerlendirmek, bunlarla ilgili yıllık faaliyet raporunu meclise sunmak, birliği temsil etmek veya vekil tayin etmek ve meclis ile encümene başkanlık etmekle görevlidir (m.14). Sözleşmede temsil yetkisinin kimde olduğu bu maddeden okunur; başkanın vekil tayin edebilmesi, imza yetkisinin devredilmiş olabileceği anlamına gelir.
Özel birlik türleri ve 2011'de kalkan madde
Kanun bazı birlik türlerini ayrıca düzenler. m.18 (29/12/2005-5445/1 ile değişik) ilçelerde tarım ve altyapı hizmetlerine yönelik köylere hizmet götürme birliklerine ilişkin özel hükümler içerir; bu birlikler m.15/g uyarınca il özel idaresi bütçesinden pay alır. m.20 ise mahallî idarelerin menfaatlerinin korunması ve gelişmelerine yardımcı olunması amacıyla kurulan ülke düzeyindeki birlikleri düzenler.
Bir madde ise artık metinde yoktur: m.19, 8/3/2011 tarihli ve 6172 sayılı Sulama Birlikleri Kanunu'nun 21. maddesiyle yürürlükten kaldırılmıştır. Sulama birlikleri 2011'den itibaren mahallî idare birlikleri rejiminden çıkarılmış ve kendi kanununa tabi kılınmıştır; o kanunun 2018 ve 2022'de geçirdiği köklü değişiklikleri sulama birliğinde yönetim, enerji yetkisi ve ceza yazımızda ele almıştık. Bu ayrım pratikte önemlidir: sulama hizmeti veren bir yapıyla sözleşme yapılırken 5355 değil 6172 uygulanır.
Altyapı yatırımlarının kamu-özel iş birliği modelleriyle yürütüldüğü hâllerde ise sözleşme rejimi bütünüyle değişir; bunu yap-işlet-devret modelinde 49 yıl ve bedelsiz devir yazımızda incelemiştik.
Bu yazıdaki usul ve yetkiler kanun metnindeki hâlleriyle aktarılmıştır; somut bir birliğin hangi hizmetleri devraldığı ve tarifelerini nasıl belirlediği, birlik tüzüğü ile birlik meclisi kararlarından ayrıca kontrol edilmelidir.
